Новые возможности для старых соседей

Андрей ЛОБАЧ,
кандидат экономических наук
"Белорусский рынок", № 43
31.10.2004

Беларусь рискует упустить шанс на получение реальной поддержки от ЕС

Трансграничное сотрудничество в Европе имеет 50-летнюю историю и является одной из важных инициатив Европейской комиссии. Расширение ЕС увеличило финансовые возможности для реализации трансграничных проектов как для новичков, так и для новых соседей. Брестская, Гродненская, Витебская и Минская области включены в три крупные программы, реализуемые в рамках новой политики добрососедства ЕС. То, насколько эти возможности будут использованы, зависит только от белорусов.

Трансграничное сотрудничество — это планирование, разработка и реализация совместных проектов между администрациями, общественными и частными организациями приграничных территорий стран-соседей. Сферы сотрудничества могут быть самыми различными: развитие приграничной инфраструктуры, экология и защита окружающей среды, развитие туризма, борьба с преступностью, культура, экономическое развитие и т. п.

Сотрудничество без барьеров

Первые попытки наладить трансграничное сотрудничество в Европе были предприняты в 1950 г. между приграничными территориями Нидерландов и Германии, а также Германии и Франции для преодоления “эффекта барьера”, возникшего в результате исторических процессов на континенте, продолжавшихся в течение столетий. В 60-е и 70-е гг. формировались различные ассоциации приграничных регионов, задачей которых было решение ряда общих проблем.

90-е годы, которые ознаменовались созданием единого рынка ЕС, а также политическими переменами в странах Центральной и Восточной Европы, расширили и углубили трансграничное сотрудничество. Именно тогда Европейская комиссия разработала специальные финансовые инструменты, которые стимулировали развитие трансграничного сотрудничества внутри ЕС-15, на внешних границах ЕС-15, а также на внешних границах ЕС-25.

Для членов ЕС с 1990 г. реализуется инициатива INTERREG. Для стран-кандидатов с 1994 г. — PHARE CBC (Cross Border Cooperation — трансграничное сотрудничество), а с 1996 г. будущие соседи ЕС начали получать трансферты программ TACIS CBC, CARDS и MEDA. Бюджет INTERREG на 2000-2006 гг. составляет 4,875 млрд. EUR.

Европейская комиссия выделяет несколько основных задач трансграничного сотрудничества. Это превращение государственной границы из разделительной линии в место сотрудничества между соседями; преодоление исторически сложившихся взаимных стереотипов и предубеждений населения, проживающего на приграничных территориях; развитие демократии и повышение эффективности региональных и локальных органов государственного управления; преодоление последствий периферийного положения и изоляции приграничных регионов; интенсификация экономического развития и повышение уровня жизни населения; и наконец, ускоренное включение приграничных территорий в процессы европейской интеграции.

Одним из приоритетов трансграничного сотрудничества является развитие приграничной инфраструктуры, а именно — строительство и модернизация пограничных переходов, дорог и коммуникаций. Степень интегрированности приграничных территорий увеличивается за счет развития приграничной инфраструктуры, которая, в свою очередь, способствует развитию кооперации между фирмами, вузами, органами местного самоуправления, исследовательскими центрами и т. п.

Второй приоритет — экология и охрана окружающей среды. Большинство экологических проблем имеют транснациональный характер, и эффективность решения этих проблем зависит от слаженности действий партнеров по разные стороны границ.

Следующий приоритет — развитие туризма. Очень многие приграничные районы в Европе находятся на экономической периферии, где уровень деловой активности и, соответственно, уровень доходов населения сравнительно низки. Это относится, например, к восточным землям Германии и к восточным регионам Польши. Развитие туризма является одним из способов оживить экономику периферийных районов, поэтому Еврокомиссия готова финансировать мероприятия и в этой сфере.

В целом проекты трансграничного сотрудничества реализуются во многих областях, включая образование (летние школы, языковые курсы, обмен опытом и т. п.), деловые контакты (бизнес-форумы, семинары, выставки) и культуру.

Выбор конкретной формы трансграничного сотрудничества зависит от целей, условий и желаний партнеров. Руководствуясь межправительственными соглашениями, приграничные регионы могут создавать рабочие группы, комитеты, ассоциации и т. п., которые могут быть как зарегистрированными юридическими лицами, так и неформальными структурами. Наиболее сложной формой организации трансграничного сотрудничества являются еврорегионы.

Еврорегион представляет собой территориальную единицу, состоящую из приграничных областей государств-соседей, выделенную для целей совместного и скоординированного стимулирующего воздействия на общественно-экономические процессы в ее границах. Хотя существующие еврорегионы не идентичны по правовому статусу и характеру организации, они имеют много общих черт. Так, они являются постоянными образованиями, обладают собственной идентичностью, имеют собственные административные, технические и финансовые ресурсы и могут самостоятельно принимать решения.

Важно то, что органы еврорегиона не образуют дополнительный уровень регионального либо местного управления. Еврорегион обеспечивает лишь взаимодействие региональных и местных администраций, государственных организаций и частных структур, находящихся по обе стороны границы. Все программы сотрудничества в рамках еврорегионов выполняются в соответствии с национальным законодательством каждой из стран. Органы еврорегиона часто представлены советом, президиумом, секретариатом, координационными бюро в каждой из стран и рабочими группами.

В настоящее время в Европе существует 58 еврорегионов и 20 структур типа еврорегионов в странах Скандинавии и Балтии. При этом в Польше создано 9 еврорегионов со всеми соседними государствами.

Развивать, а не создавать

Европейский опыт говорит о том, что создание трансграничных структур не должно быть первым шагом на пути развития сотрудничества между соседями. Любые трансграничные структуры должны развивать уже существующие отношения, а не пытаться создавать их. Еще одним правилом формирования трансграничных структур является обязательное соблюдение равенства партнеров по обе стороны границы вне зависимости от территории или численности населения приграничных областей.

Цели создания и направления сотрудничества трансграничных структур могут быть весьма обширны. Этому не стоит удивляться — для каждого направления создается отдельная рабочая группа из экспертов разных стран, которые совместно разрабатывают конкретные проекты по каждому из обозначенных направлений.

Самым сложным в разработке таких проектов является вычленение общих проблем, затрагивающих каждую из сторон трансграничного образования. На этапе планирования проектов часто проявляется исторически сложившееся взаимное недоверие и неприязнь, которое обусловлено этническими либо военными конфликтами в прошлом. Очевидно, что попытки “перетянуть одеяло на себя” затрудняют конструктивный диалог.

Примером не совсем удачного проекта трансграничного сотрудничества является еврорегион “Карпаты”, куда входят приграничные территории Венгрии, Польши, Украины, Румынии и Словакии. По мнению экспертов, за свою 11-летнюю историю еврорегион превратился в исключительно формальное объединение. Основные причины этого — слишком большой размер по количеству участников и по численности населения (16,6 млн.), а также слишком разнородный состав участников. Большие отличия в менталитете, культуре и языке часто затрудняли взаимопонимание и поиск компромиссов. Все страны, входящие в еврорегион, имеют очень непростую общую историю, которая до сих пор отражается в сознании людей и, соответственно, в принимаемых ими решениях.

В то же время, по мнению экспертов Еврокомиссии, самое успешное трансграничное сотрудничество развивается на голландско-немецкой границе. Это объясняется двумя основными факторами — традиционно высокой эффективностью органов государственного управления на всех уровнях и отсутствием языкового барьера.

В настоящее время трансграничное сотрудничество в тех или иных формах реализуется практически на всех внутренних и внешних границах ЕС. Несмотря на разную эффективность и интенсивность сотрудничества, долгосрочное положительное влияние на развитие европейской интеграции значительно. Органы местного самоуправления и всевозможные негосударственные организации учатся разрабатывать и реализовывать международные проекты. Это позволяет лучше узнавать и понимать соседей, стирая психологические границы.

Строительство приграничной инфраструктуры, увеличение контактов между соседями, оживление торговли и туризма, — все это способствует развитию процессов европейской интеграции на микроуровне.

Застой по управленческим причинам

Формальное и неформальное трансграничное сотрудничество Беларуси с Польшей началось в начале 90-х. Открытие границ поставило задачу регулирования потоков граждан обеих стран, занимавшихся приграничной торговлей. Несколько позже стали развиваться контакты между фирмами, вузами и различными неправительственными организациями. Интерес в сотрудничестве рос большими темпами по обе стороны границы. Развитие отношений с Литвой шло менее интенсивно из-за введенного в начале 90-х визового режима.

В 1993-1994 гг. польская сторона предложила создать еврорегионы с участием приграничных областей РБ для некоторой формализации и дальнейшего развития трансграничного сотрудничества с помощью средств ЕС. Однако, несмотря на то, что в 1997 г. Брестская и Гродненская области вошли в еврорегионы “Буг” и “Неман”, развитие трансграничного сотрудничества замедлилось. Конфронтация с Евросоюзом, переориентация внешней политики Беларуси на Восток и централизация власти затормозили развитие плодотворного сотрудничества с соседями. Участие белорусских областей в еврорегионах стало номинальным; каких-либо серьезных проектов реализовано не было.

Одной из основных проблем застоя в трансграничном сотрудничестве с Польшей и Литвой является очень жесткая централизация системы государственного управления в Беларуси. В отличие от большинства европейских стран, полномочия и компетенция региональных, местных и локальных органов власти в РБ ограниченны и большинство решений принимается с оглядкой на “центр”. В таких условиях трансграничное сотрудничество для представителей местных администраций создает лишние проблемы и инициатива местных органов власти существенно уменьшается.

Несмотря на указанные обстоятельства, начиная с 1996 г. Евросоюз предоставляет возможности финансирования проектов трансграничного сотрудничества Беларуси с приграничными территориями Польши и Литвы.

Аналогично программе PHARE CBC была разработана программа TACIS CBC. Вклад программы TACIS CBC составляет 22,3% общего объема программы TACIS в Беларуси. С 1996 г. было реализовано 12 основных проектов с общим бюджетом 11,7 млн. EUR. Средства были направлены на строительство и совершенствование пограничных переходов, демаркацию белорусско-литовской границы и экологические проекты в бассейнах Западной Двины, Западного Буга и Немана. В ближайшее время планируется начало работы по двум проектам, а именно — строительство грузового таможенного терминала в Бресте (16 млн. EUR) и демаркация белорусско-латвийской границы (2,2 млн. EUR).

Важное место в программе TACIS CBC занимала подпрограмма “малых проектов”, которая предназначалась для развития сотрудничества местных администраций приграничных областей Беларуси, Молдовы, России и Украины с местными администрациями государств — членов ЕС и стран-кандидатов. В 1996-2002 гг. в Беларуси было реализовано 10 малых проектов с общим бюджетом 1,32 млн. EUR; принято к финансированию в 2003 г. еще 5 проектов с общим бюджетом 1,12 млн. EUR.

Реализованные проекты были направлены на создание форума приграничных инвесторов в Бресте, изучение опыта соседей в развитии регионального сотрудничества; обучение специалистов в области управления транспортом и логистики, развитие сельской экономики, организацию латвийско-белорусского информационного центра и некоторые другие цели. Но, несмотря на относительно успешный результат этих программ, 15 проектов за 8 лет — невысокий результат, демонстрирующий слабую активность органов местной власти нашей страны в реализации потенциальных возможностей программ Евросоюза.

Чтобы сделать управление трансграничным сотрудничеством более эффективным, Беларуси следовало бы уделять больше внимания еврорегионам. С помощью реализации трансграничных проектов западные регионы РБ могли бы решать свои собственные проблемы, используя средства Евросоюза и опыт западноевропейских стран.

В настоящее время на границах с ЕС с участием Беларуси создано 4 еврорегиона: “Буг” (Брестская область, приграничные территории Польши и Украины), “Неман” (Гродненская область, приграничные территории Польши, Литвы и Калининградской области), “Беловежская пуща” (Свислочский, Пружанский и Каменецкий районы, приграничные территории Польши) и “Озерный край” (Браславский, Миорский, Верхнедвинский, Глубокский и Поставский районы Витебской области, приграничные территории Латвии и Литвы). Остается надеяться, что приближение ЕС к границам Беларуси даст созданным еврорегионам новый стимул для развития.

По мнению экспертов координационного бюро ТАСIS, желание областных и районных администраций, а также неправительственных структур сотрудничать с соседями достаточно велико. Квалификация кадров в западных областях РБ в целом вполне удовлетворительна для реализации небольших международных проектов.

Одной из проблем в этом отношении является низкий уровень владения иностранными языками (английским, французским или немецким), которые необходимы и для работы с документацией ЕС и для оформления заявок на проекты. Решение этой проблемы видится в привлечении вузов в качестве партнеров при планировании и реализации проектов. В странах ЕС-15 (да и в “новичках”) эта ниша занята консалтинговыми фирмами, которые за определенное вознаграждение помогают грамотно оформить заявку на проект на так называемом “языке ЕС” (то есть не только на иностранном языке, но и с использованием формулировок и терминологии, принятых в Еврокомиссии).

Добрососедство: новое пространство для Беларуси

Еврокомиссия продолжает разработку “Программ добрососедства”, которые должны стать основой трансграничного сотрудничества ЕС-25 с новыми соседями. Со стороны ЕС программы добрососедства финансируются INTERREG (ветвь A, отвечающая за трансграничное сотрудничество), а со стороны стран-соседей — ТACIS CBC.

Координация программ добрососедства вызывает определенные проблемы. Дело в том, что INTERREG администрируется Генеральным директоратом по региональной политике Еврокомиссии, в то время как TACIS является программой Europeaid, отдельным подразделением Комиссии. Координация деятельности двух достаточно крупных ведомств является непростой задачей, поэтому после 2006 г. Еврокомиссия обещает создать единый финансовый инструмент для работы с программами добрососедства.

Общее финансирование программ добрососедства из бюджета ТACIS для четырех приграничных стран СНГ может составить 20 млн. EUR в 2004 г., 25 млн. — в 2005 г. и 30 млн. EUR — в 2006 году (см. “БР” № 37/2004). В программах добрососедства могут принимать участие четыре белорусские области — Гродненская, Брестская, Витебская и Минская.

Беларусь может принять участие в трех программах: Латвия — Литва — Беларусь с бюджетом 7,5 млн. EUR для России и Беларуси; Польша — Украина — Беларусь (бюджет — 8 млн. EUR для Украины и Беларуси) и “Регион Балтийского моря”, предполагающий транснациональное сотрудничество с партнерами из Дании, Финляндии, Германии, Швеции, Польши, Норвегии, России, Литвы, Латвии и Эстонии (бюджет для России и Беларуси — 7,5 млн. EUR). Из общей суммы 23 млн. EUR, которой может воспользоваться Беларусь, в 2004 г. предполагается реализовать 6 млн. EUR.

Следует отметить, что указанные суммы не делятся между участниками на паритетной основе, а выделяются в зависимости от количества и качества проектов. Если партнеры из Беларуси заявят большее количество проектов, достойных финансирования, то они могут получить гораздо больше средств, чем партнеры из России или Украины. При этом важна не только сама идея проекта, но и грамотное оформление заявки. Очень часто хорошие проекты не получали финансирования из-за неудачного обоснования или же плохого перевода на иностранный язык. Во избежание такой ситуации для разработки проекта следует использовать независимых экспертов или же искать партнеров, имеющих соответствующий опыт работы.

В отличие от малых проектов программы TACIS CBC, где заявителями и главными исполнителями проектов должны были выступать органы местной администрации, в программах добрососедства могут участвовать любые организации. Проекты должны носить трансграничный характер и способствовать устойчивому развитию региона. Приоритеты сформулированы достаточно широко, поэтому практически любые инициативы при грамотном оформлении документов могут получить финансирование.

Прием заявок и выделение средств со стороны ЕС начнется только после подписания соответствующего соглашения о финансировании трансграничного сотрудничества между правительством РБ и Еврокомиссией. Такое соглашение планировалось подписать до конца октября текущего года. В этом случае конкурсы будут объявлены в конце 2004 — начале 2005 г. Процедура рассмотрения заявок, согласования и одобрения может занять около полугода; следовательно, реализация проектов может начаться летом — осенью 2005 г.

После того как проект будет принят к финансированию Еврокомиссией, он должен пройти процедуру одобрения и регистрации в комиссии по вопросам международного сотрудничества при Совмине РБ. К сожалению, такая регистрация не является формальностью; необходима подготовка перечня документов, а их рассмотрение может занять от одного до двух месяцев. Если проект не будет признан как соответствующий приоритетам развития Беларуси или же средства ЕС не подпадут под определение “технической помощи”, сформулированное в Указе президента № 460, то трансферты ЕС будут облагаться налогами.

Разумеется, государство должно проводить мониторинг международных проектов, реализуемых на его территории, но прямое вмешательство чиновников значительно усложняет и без того непростую бюрократическую процедуру подготовки и реализации проектов международного сотрудничества.

Потенциал, которым нужно воспользоваться

В то же время потенциал трансграничного сотрудничества с участием Беларуси очень большой. Во-первых, языковой барьер с соседями почти отсутствует. Большинство населения, проживающего в западных областях РБ, понимает и говорит по-польски; поляки, проживающие в северо-восточных регионах Польши, понимают (и иногда говорят) по-белорусски и по-русски. Во-вторых, по обе стороны границы отсутствуют национальная неприязнь и недоверие, которые часто тормозят разработку и реализацию совместных проектов. Общность культуры и истории сложила позитивный имидж соседей в обеих странах. Более того, можно отметить, что поляки считают белорусов надежными партнерами, с которыми приятно иметь дело.

В Литве период дистанцирования от стран СНГ также закончился, и в настоящее время литовцы готовы к конструктивному диалогу и сотрудничеству с “новыми” соседями.

В ближайшие годы следует ожидать повышенной активности наших западных коллег. Финансовые ресурсы INTERREG по ветви А можно получить только под конкретные трансграничные проекты, для реализации которых необходимы партнеры в странах-соседях. Поэтому представители местных администраций и неправительственных организаций Польши и Литвы, вероятно, будут искать партнеров в Беларуси. Несмотря на то, что объем финансовых средств, выделяемых для РБ, значительно меньше, чем для новых членов ЕС, их вполне достаточно для реализации интересных и полезных инициатив. Посредством участия в проектах трансграничного сотрудничества у Беларуси есть шанс включиться в процессы европейской интеграции. И этим шансом нужно обязательно воспользоваться.